« Le CG3P est le référentiel commun pour protéger, gérer et valoriser le patrimoine public »

Vingt ans après son entrée en vigueur le 1er juillet 2006, le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) constitue le cadre de référence de la gestion des biens publics. Conçu pour rassembler, clarifier et sécuriser les règles applicables à ces biens, il accompagne aujourd'hui la protection des intérêts patrimoniaux de l'État comme la conduite de projets immobiliers complexes.

Regards croisés de Philippe Bourreau, ancien chef du bureau réglementation domaniale, contentieux et expertise domaniale à la direction de l’immobilier de l’État, et de Delphine Marekovic, actuelle cheffe du bureau. Deux praticiens qui ont contribué, à des périodes différentes, à faire vivre et évoluer ce code devenu un outil incontournable de l'action publique.

1. Un socle commun pour l’action publique

Vingt ans après son entrée en vigueur, quel regard portez-vous sur le CG3P ?

Philippe Bourreau : Pour moi, il représente avant tout l'aboutissement d'une ambition forte : réunir dans un même document l'ensemble des règles domaniales générales et des procédures applicables aux propriétaires et gestionnaires publics. C'est un code de référence, applicable à l'ensemble des personnes publiques : État, opérateurs, collectivités territoriales et établissements publics. Il a considérablement amélioré la lisibilité du droit des biens publics.

Dans mes fonctions à France Domaine puis à la DIE, il constituait un outil indispensable au quotidien pour accompagner les projets de rationalisation, de valorisation ou d'adaptation du patrimoine de l’État, portés par la DIE et les ministères. Au-delà de la DIE, il est devenu une référence pour l'ensemble des gestionnaires publics. C'était précisément l'ambition du code : réunir dans un seul corpus les règles générales nécessaires à la gestion des biens publics, en assurant un équilibre entre protection du domaine public, valorisation du patrimoine et respect du droit de propriété des personnes publiques.

Delphine Marekovic : Mon regard est un peu différent. Je n’ai pas découvert le droit domanial par le CG3P, mais par des codes sectoriels, notamment le code de la voirie routière, car j’ai longtemps travaillé dans le secteur des autoroutes, et le code des transports, s’agissant du domaine public ferroviaire. Ce qui me frappe souvent, c'est que le CG3P est parfois perçu par les acteurs de l’immobilier comme un code de l'immobilier, alors qu'il est un code de la propriété publique, immobilière mais aussi mobilière.

Le code repose sur une distinction fondamentale entre les biens du domaine privé, que l'administration gère avec une relative liberté, et les biens du domaine public, dont la gestion est encadrée pour garantir la préservation du service public auquel ils sont affectés. Cet angle d’analyse n'est pas toujours pris en compte dans les projets immobiliers, alors qu'il est l’un des critères déterminants du montage juridique.

Le code rappelle aussi une exigence essentielle : préserver les intérêts patrimoniaux de l’État. Les biens publics ont une valeur économique. Le CG3P fixe des principes pour éviter qu'un bien public soit cédé à vil prix sans contrepartie ou utilisé privativement dans des conditions financières défavorables à l'État. Pour moi, le CG3P est une boussole, il nous indique le sens de notre action : valoriser les biens publics sans remettre en cause leur affectation à l'intérêt général. À ce titre, le code est le gardien de ces équilibres.

En quoi le CG3P a-t-il permis de sécuriser l'action de l'État ?

Philippe Bourreau : Avant le CG3P, les gestionnaires publics disposaient d'un cadre juridique fragmenté : un code du domaine de l'État ancien et incomplet, complété par de nombreuses législations sectorielles et la jurisprudence administrative. Cette dispersion créait des incertitudes.

Alors que l'État engageait une politique plus active de valorisation de son patrimoine, un outil de référence devenait indispensable, appelé de ses vœux par le Conseil d’État. Le CG3P a répondu à ce besoin en rendant le droit plus lisible et en réunissant dans un même corpus les principales règles applicables aux biens publics.

Delphine Marekovic : Nous constatons à quel point le CG3P a clarifié l'administration des biens de l'État lorsque nous travaillons sur des dossiers anciens. Il a rassemblé et organisé des principes qui étaient auparavant uniquement jurisprudentiels et considérablement renforcé la sécurité juridique des opérations.

Le CG3P pose également des garde-fous très concrets aux gestionnaires publics. Au quotidien, nous sommes confrontés à des situations complexes pour lesquelles les administrations attendent des réponses claires : comment valoriser un bien public ? Dans quelles conditions peut-il être occupé ? Quelles contreparties doivent être demandées ? Le CG3P nous permet d'analyser ces situations, de sécuriser les décisions et d'assurer une application uniforme du droit domanial.

Que perdrait l'État aujourd'hui sans le CG3P ?

Philippe Bourreau : Il me serait difficile d'imaginer conduire une politique immobilière de l'État sans un outil de cette nature. Le code constitue le socle commun qui permet aux administrations et aux gestionnaires publics d'agir dans des conditions robustes et sécurisées.

Delphine Marekovic : L'État perdrait des repères essentiels. Le CG3P rappelle que les biens publics ne sont pas des biens comme les autres et qu'ils doivent être gérés selon un régime particulier. Sans ce cadre, les risques juridiques – par exemple, le risque de libéralités ou d’atteinte à la continuité du service public – seraient plus importants.

2. Un outil au service des projets

Concrètement, comment le CG3P vous aide-t-il aujourd’hui à accompagner les administrations dans leurs projets immobiliers ?

Delphine Marekovic : Mon bureau intervient souvent sur des projets complexes où les questions domaniales sont déterminantes.

Je pense notamment à un projet de reconversion d’un ancien hôpital en un hub d’innovation dans le domaine de la santé. Le projet soulevait des questions inédites sur les modalités d'occupation et de gestion du domaine public. Le CG3P nous a aidés à identifier les contraintes juridiques applicables et à éclairer les choix de montage envisagés.

Nous sommes aussi intervenus sur le projet d’une abbaye classée monument historique, où il fallait combiner plusieurs outils juridiques pour permettre la valorisation du site sans porter atteinte à son intégrité patrimoniale.

Ces exemples illustrent bien le rôle du bureau : nous ne sommes pas là pour empêcher les projets, mais pour préserver les intérêts patrimoniaux de l’État et aider les administrations à choisir des solutions juridiquement robustes.

Quels sont les sujets qui reviennent le plus souvent dans vos échanges avec les administrations ?

Delphine Marekovic : Une grande partie des questions qui nous sont adressées concernent les conditions de mise à disposition et de cession des biens publics à des tiers. Nous sommes régulièrement saisis sur des projets de cession en dessous de la valeur vénale ou de gré à gré, des exonérations de redevance ou encore sur des questions portant sur la mise en œuvre de complément de prix.

Le mécanisme de complément de prix permet à l'État de percevoir une partie de la plus-value réalisée lors de la revente d'un bien ou de « récupérer sa mise » lorsque l'acquéreur ne respecte pas les engagements pris en contrepartie d'un prix de cession avantageux. Ce mécanisme, plébiscité par la Cour des comptes, permet de préserver les intérêts de l’État et de lutter contre la spéculation immobilière.

3. Un code qui évolue avec les besoins de l’action publique

Vous avez tous deux contribué à faire vivre le CG3P. Comment le code a-t-il évolué depuis son entrée en vigueur ?

Philippe Bourreau : L'élaboration du code a mobilisé fortement le bureau. Sous l'égide des conseillers d'État Christine Maugüé et Gilles Bachelier, les équipes ont piloté sa rédaction avec les ministères. L'ordonnance de 2006 en a posé le socle, complété ensuite par une partie réglementaire indispensable à sa mise en œuvre. Le bureau a également élaboré la doctrine et accompagné les gestionnaires dans l'appropriation de ces nouvelles règles.

Depuis 2006, le CG3P n'a cessé d'évoluer. Parmi les étapes marquantes figure l'adoption de la partie réglementaire en 2011. Le code s'est ensuite enrichi pour accompagner de nouvelles politiques publiques, comme le logement, les droits réels pour réaliser des constructions sur le domaine public et la valorisation du patrimoine. En 2015-2016, les relations entre droit domanial et commande publique ont aussi été clarifiées. Je n'oublie pas non plus l'ordonnance de 2016 relative aux spécificités domaniales ultramarines.

Parmi ces évolutions, l'ordonnance de 2017 occupe une place particulière. Pourquoi ?

Philippe Bourreau : L'ordonnance de 2017 a marqué une évolution importante. On retient souvent les règles de mise en concurrence pour certaines occupations du domaine public à vocation économique. Il s'agissait d'un changement culturel majeur : jusqu'alors, le gestionnaire choisissait librement son occupant. La réforme a introduit davantage de transparence tout en tenant compte de la diversité des situations sur le terrain. Elle a aussi favorisé une gestion plus active des redevances domaniales.

Delphine Marekovic : Cette réforme est aujourd'hui pleinement intégrée dans les pratiques. Elle offre un cadre clair, tout en ménageant des « souplesses » pour les occupations temporaires (événements sportifs, fête foraine, manifestations culturelles, tournages, etc.).

Elle a également contribué à renforcer la valorisation économique du domaine public en garantissant une meilleure mise en concurrence des occupants potentiels.

4. Un code toujours en mouvement

Quels sont les grands défis auxquels le CG3P devra répondre demain ?

Delphine Marekovic : Les transformations en cours de l'organisation de la gestion immobilière de l'État soulèvent de nouvelles questions, avec notamment le projet de création d’une foncière de l’État. Elles nous conduisent à repenser certaines articulations entre le rôle de propriétaire, d’occupant et de gestionnaire. Nous sommes également confrontés à des montages innovants, impliquant par exemple des apports en société de biens de l’État, qui nécessitent parfois d'adapter nos outils juridiques.

Philippe Bourreau : Le principal défi sera de préserver la cohérence du code. Depuis vingt ans, de nombreuses évolutions sont venues l'enrichir, sans perdre sa cohérence et sa lisibilité. Il faut veiller à conserver son ambition initiale : offrir un cadre unique, lisible et cohérent.

Le CG3P devra aussi accompagner les grands défis environnementaux. Je pense notamment aux questions liées au recul du trait de côte, à l'évolution du domaine public maritime ou à la protection des espaces naturels, qui prennent une importance croissante. Le domaine public naturel apparaît de plus en plus comme un outil de protection de l'environnement et de préservation de biens communs, comme le littoral ou certains espaces naturels. Le code devra permettre de concilier la protection de ces biens communs, avec les usages économiques et les besoins des territoires.

5. « Le CG3P n'en est qu'au début de son histoire »

Pour conclure, quelle idée retenez-vous de ces vingt années ?

Philippe Bourreau : Avec le recul, je crois que la force du CG3P est d'avoir donné aux gestionnaires publics un outil de référence, opérationnel et sécurisé. Certes, il n'est pas exempt de critiques, mais il a démontré sa capacité à évoluer tout en conservant sa cohérence. Vingt ans après son entrée en vigueur, il permet toujours à l'État d'exercer pleinement son rôle de propriétaire en conciliant protection de ses intérêts patrimoniaux, respect des principes attachés au domaine public et valorisation des biens publics.

Delphine Marekovic : J'aime rappeler que vingt ans, pour un code, c'est finalement très jeune. Le CG3P a déjà profondément transformé la gestion du patrimoine public, mais il continue d'évoluer au rythme des besoins de l'État et des territoires. En ce sens, son histoire ne fait que commencer.